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 当前位置: 首页行业新闻> 国务院参事张玉平:雄安新区应大力推广综合管廊建设

《京津冀协同发展规划纲要》明确区域整体定位及三省定位,还确定了京津冀协同发展的近期、中期和远期目标,既有顶层设计,也有实施方案细则和路线图。细则包括交通一体化、环保一体化和产业一体化。

  设立雄安新区有利于疏解北京非首都功能,有效缓解北京大城市病,有利于加快补齐区域发展短板,提升河北经济社会发展质量和水平,培育形成新的区域增长极,有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构,拓展区域发展新空间,对于探索人口经济密集地区优化开发新模式,打造全国创新驱动发展新引擎,加快构建京津冀世界级城市群,有具大的现实意义和深远的历史意义。

  在几十年的城市建设中,我们积累了很多好的做法和管理措施,但也存在一些不足和教训。我们希望在雄安新区建设中,既能吸取以往城市建设中的不足,也能继承发扬城市建设的经验,多研究、多运用国际城市建设的先进作法,使雄安新区真正实现规划新、建设新、管理新,成为名符其实的雄安新区!今天我主要建议在京津冀发展中雄安新区应大力推广综合管廊建设。

  一、综合管廊建设的目的

  综合管廊(Multi Utility Tunnel),就是地下城市管道综合走廊。即在城市地下建造一个隧道空间,将电力、通讯,燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体,设有专门的检修口、吊装口和监测系统,实施统一规划、统一设计、统一建设和管理,是保障城市运行的重要基础设施和"生命线"。一般分为干线综合管廊、支线综合管廊、缆线综合管廊三种。

  综合管廊是建于地下,用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施。工程管线以综合管廊总体设计为依托,主要包括:给水、再生管道,排水管渠,天然气管道,热力管道,电力电缆,通信线缆等。附属设施包括:消防系统,通风系统,供电系统,照明系统,监控与报警系统,排水系统,标识系统等。

  中国正处在城镇化快速发展时期,城市化密集度的井喷式发展,导致传统的各自为政的浅层空间直埋式敷设市政管线规划理念已难以满足城市发展进程的要求。根据国内外城市化进程发展经验,为避免城市建设出现反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等城市病问题,必须下大力气推进城市地下综合管廊建设,统筹各类市政管线规划、建设和管理,保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展,提高城市综合承载能力和城镇化发展质量,增加公共产品有效投资。

  二、国外综合管廊建设情况及特点

  (一)国外综合管廊发展状况

  1.1833年,法国巴黎率先规划建设了世界上第一条地下综合管廊,收容了自来水管、电信管线、压缩空气管道等。

  2.1861年,英国伦敦修建了半圆形地下综合管廊,收容了煤气、自来水、污水管、电信电缆等。

  3.德国汉堡从1890年开始建设地下综合管廊,采用先进挖掘技术,进行一次性建设。

  4.日本是目前世界上综合管廊建设法规较为完善、规划较为系统的国家,也是建设技术比较先进的国家。1925年,日本修建了东京第一条地下综合管廊,收容了电力、电话、供水和煤气等管线。1963 年制定了《关于建设共同沟的特别措施法》,从法律层面规定了相关部门需在主要干道地下建设“共同沟”,到1992年,全国建成了310km,到2004年,东京市内约1100km的干线道路下都建设共同沟。

  5.俄罗斯在1933年的前苏联时期,在莫斯科、列宁格勒、基辅等地修建了地下综合管廊,善于采用预制拼装方式。

  6.1953年,西班牙马德里开始修建地下综合管廊。

  7.1960年,美国开始进行共同沟方面的研究,1965年在旧金山将共同沟和地下铁整合建设,并在一些大城市逐步形成了较完善的综合管廊系统,随着城市化的进程,管廊技术日臻完善。

  经过一百多年的探索、研究、改良和实践,城市地下综合管廊的技术已完全成熟。在系统日趋完善的同时,其规模也有越来越大的趋势。目前,欧洲国家中法国、英国、德国、西班牙、俄罗斯、瑞典、芬兰等国家已拥有相当规模的综合管廊。近年来,欧洲的巴塞罗那、赫尔辛基、伦敦、里昂、马德里、奥斯陆、巴黎以及瓦伦西亚等许多城市都规划了各自的地下综合管廊系统。

  (二)国外综合管廊建设

  1.日本:整体规划、立法优先、制度完善。

  日本在共同沟建设中,其建设资金由道路管理者与管线单位共同承担。其中道路如果为国道,则道路管理者为中央政府,共同沟的建设费用由中央政府承担一部分;当道路为地方道路时,地方政府承担部分的共同沟建设费用,同时地方政府可申请中央政府的无息贷款用作共同沟的建设费用。

  后期运营管理中,还是采取道路管理者与各管线单位共同维护管理的模式。共同沟本体的日常维护由道路管理者(或道路管理者与各管线单位组成的联合体)负责,而共同沟内各种管线的维护,则由各管线单位自行负责。其维护管理则由道路管理者与各管线单位共同承担。

  2.德国:一次性建设,采用先进挖掘技术。

  3.瑞典、芬兰:建在深埋岩石地层,战时作为民防工程。

  4.俄罗斯:采用预制拼装。

  (三)国外综合管廊建设特点

  1.普及范围越来越广。如巴塞罗那的管廊网已呈环状;马德里的综合管廊已呈网状。

  2.综合性越来越强。管廊内的设施从早期的通讯、电力、煤气、给水、排水、工业用水等逐步增加了供热、废物输送等管道。

  3.非开挖技术发展管廊越来越深。如人口最为密集的东京,已提出了利用深层地下空间资源(地下50m),建设规模更大的干线共同沟网络体系的设想。

  4.功能越来越多。兼有民用和人防的双重功能,一廊多用。如瑞典斯德哥尔摩市长达30km,直径8m管廊,战时可兼作重要的人防工程。

  5.自动化程度越来越高。管廊运营信息化管理,安装有感应器和探测器,运行状况即时反映在主控室,各种管线每一段的运行情况一目了然。人员或动物一进入管廊即被发现并标明其所在位置。

  三、我国综合管廊建设情况及特点

  (一)政策支持

  自2013年以来,国务院相继发布关于指导综合管廊建设的政策文件,并在全国开展建设试点工作。

  1.2013年9月6日,国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号),提出“开展城市地下综合管廊试点,用3年左右时间,在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程”。

  2.2015年8月3日,国务院办公厅发布《关于推进城市地下综合管廊建设管理的指导意见》(国办发[2015]61号),提出“全面推动地下综合管廊建设,到2020年,建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营”、“明确入廊要求、实行有偿使用”。


3.2015年11月26日,国家发展改革委、住房和城乡建设部发布了《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格〔2015〕2754号),提出“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定”、“对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊,有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价”。

  4.2016年2月6日,中共中央国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,提出“凡建有地下综合管廊的区域,各类管线必须全部入廊,管廊以外区域不得新建管线。管廊实行有偿使用,建立合理的收费机制。鼓励社会资本投资和运营地下综合管廊”。

  5.2016年5月26日,住房城乡建设部能源局提出了《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》(建城〔2016〕98号),“鼓励电网企业参与投资建设运营城市地下综合管廊,共同做好电力管线入廊工作”。

  6.2015年,财政部、住房城乡建设部确定了包头等十个城市为国家第一批综合管廊试点城市。2016年财政部、住房城乡建设部公布了国家第二批综合管廊试点城市名单,规定了国家将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助。

  (二)国内综合管廊发展

  1.北京:1958年采用明挖法在天安门广场下修建了国内第一条综合管廊,长1km,宽4.0m,高3m,埋深7~8m,收容电力、电信、暖气等管线。2012年昌平未来科技城率先在国内实施了明挖法与暗挖法相结合的国内最大跨度的4舱综合管廊,净跨达18m。近几年,又陆续建设了中关村西区综合管廊、北京商务中心区(CBD)综合管廊、奥体文化商务园区地下综合管廊等项目,目前北京城市副中心办公区核心区正在建设世界上最大断面的地下三层(局部四层)综合管廊。

  2.上海:1994年上海浦东新区张杨路采用明挖法修建了两条宽5.9m,高2.6m,双孔各长5.6km,共11.2km的支管综合管廊,收容煤气通信、上水、电力等管线,它是我国第一条较具规模并已投入运营的综合管廊。2007年,上海世博园区为配合世博园区建设,建设一条现代化的地下市政综合管廊,尝试了世界上较为先进的预制综合管廊技术。

  3.广州:广州大学城综合管廊是国内较长、影响较大、体系较完整的一条综合管沟。2003年动工,2004年建成并投入使用,管廊全长18公里。管廊内收容热力、电力、通信、给水等管线。

  4.昆明:2003年,昆明市成立昆明城市管网设施综合开发有限责任公司,作为专门建设管理运营地下综合管廊的投资建设公司。先后建设彩云路、广福路综合管廊,两条主干线总长度约38km,2007年建成。管廊内容纳了通信、电力、给水等管线。

  5.珠海:2009年,珠海横琴新区与中冶公司合作,开展投资20亿元的横琴综合管廊项目,是目前国内规模最大、一次性投资最高、建设里程最长、覆盖面积最广、体系最完善的综合管廊,2011年已正式投入使用。综合管廊容纳了电力、通讯、给水、中水、供冷、供热及垃圾真空系统等7种市政管线。

  (三)国内综合管廊特点

  1.国内综合管廊建设投资形式

  (1)政府主导国有企业投资或政府直接投资模式:

  政府主导建设,投资主体为国有公司,建设资金来源主要为企业自筹、银行贷款等。如北京中关村西区、北京商务中心区(CBD)、北京城市副中心办公区核心区地下综合管廊等。

  地方政府直接投资,落实建设主体实施建设。如上海张杨路、上海世博园区、广州大学城综合管廊等。

  (2)社会资本投资模式:

  投资主体为社会资本,政府在政策上予以支持,不提供资金和财政担保。政府授权特许经营期或建成后统一回购(BT)。如昆明彩云路、珠海横琴综合管廊等

  (3)政府与社会资本合作(PPP)模式:

  政府和社会资本共同出资,成立项目公司,在特许经营期内,项目公司负责综合管廊的建设及运营,特许经营期满后,交移政府主管部门。如六盘水市地下综合管廊。

  2.国内综合管廊结构形式

  综合管廊结构形式大多为矩形结构和圆形结构,一般是根据纳入的市政管线种类、数量、施工方法、地下空间情况和当地的经济情况等进行设计。

  (1)矩形结构

  矩形断面的优点是建设成本低、利用率高、保养维修操作和空间结构分割容易、管线敷设方便,一般适用于新开发区、新建道路等空旷的区域。

  (2)马蹄形结构

  马蹄形断面常用于暗挖法施工,适用于城市或山岭地区等不适宜采用明挖法施工的区域。优点:安全性高、适应性强,采用暗挖施工占地少,基本不受地面交通、地上建(构)筑物、季节、气候等条件影响。缺点:比矩形断面的利用率低,建设成本较高。

  (3)圆形结构

  一般用于支线型市政综合管廊和缆线型市政综合管廊。优点是可以在繁华城区的主干道和穿过地铁、河流等障碍时采用盾构掘进的施工方法进行施工,这样可以减少对人们日常生活和交通的影响,保护了市容环境;缺点是比矩形断面的利用率低,建设成本较高,而且容易产生不同市政管线之间的空间干扰,增加了工程造价成本和各管线部门之间的协调难度。

  3.国内综合管廊施工技术

  综合管廊主要施工技术如下表所示:

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  4.国内综合管廊运营管理

  (1)运维管理模式

  在管廊建成以后的运维管理方面,我国目前主要可分为三种模式:

  a业主自管

  业主(指综合管廊管理机构或投资建设公司)自行组建全方位管理单位,设置综合管理、财务收费、管线管理、日常运行、维修养护等多个管理部门和作业班组,配备较多管理、技术、财务、监控、值班、巡视、作业人员和各种车辆设备。业主既是产权方、也是运营养护方,享受管廊收益并承担管理成本。

  b分项委托(有限度的管养分离)

  业主自行组建小型管理单位,设置综合管理、管线管理、质量控制、养护技术等部门,配备管理、技术和财务人员和少量作业人员,将收费、管线、值班、巡视、养护、维修、检测等业务的其中一项或多项分别委托或通过招投标的方式委托给各专业队伍,由专业队伍选派现场人员、配备相关设备为业主服务。业主是产权方、管理方,负责制定规则和分项监管;专业队伍是运营养护方,对业主负责。业主享受管廊收益,为委托的服务付费。

c全面委托(管养完全分离)

  业主通过招投标的方式将所有现场业务全权委托给一家专业的公司,自己只选派一名业主代表或一个代表小组行使业主的监管权。专业公司负责组建常驻式管理机构,选派项目负责人、技术负责人和管理、技术、作业人员,配备所有管养机具设备,制定管理流程和技术方案。业主是产权方、管理方,负责制定规则和监管考核;专业公司是运营养护方,对业主负责。业主享受管廊收益,并为委托的服务付费。

  (2)综合管廊有偿使用费收费模式

  国内对于综合管廊有偿使用费收费进行了一些探索,目前已经进入运营管理阶段的综合管廊项目收费模式分为以下几类:

  a.政府主管部门收费

  上海大学城地下综合管廊、世博园综合管廊项目,其运营管理收费模式为政府收费然后返还给物业公司,即政府建政府管。苏州月亮湾综合管廊项目,政府主管部门为管廊的运营提供服务,直接收取服务费。

  佛山新城综合管廊项目,其运营管理收费模式为管线的入廊费取直埋成本的120%,经物价部门核定,长期管理费由管线权属单位按管线所占空间按比例分摊,由财政部门收缴后拨付给管理单位。

  b.管廊建设管理单位收费或委托运维管理单位收费

  广州大学城综合管廊项目,其运营管理收费模式为投资公司与各管线单位签订管理公约和租用合同,同时按物价局核定的收费标准,向各管线单位收取入廊费和日常维护费。

  北京未来科技城地下综合管廊项目,其运营管理收费模式为建设资金和运营费用由科技城负责。

  南京鸿宇市政弱电共同沟项目,采取特许经营模式,政府授予投资商一定期限内的收费权,由投资商负责项目的投资、建设以及后期运营管理工作,政府不出资。具体收费标准由政府在考虑投资人合理收益率和管线单位承受能力的情况下,通过土地补偿或其他政策倾斜等方式给予投资运营商一定补偿,使运营商实现合理的收益。

  厦门综合管廊项目,其运营管理收费模式为管廊管理单位负责向各管线单位提供进入管廊使用及管廊日常维护管理服务,并收取管廊使用费和管廊日常维护管理费。

  昆明市彩云路、广福路综合管廊项目,其运营管理收费模式为政府授权特许经营期50年,政府在政策上予以支持,不提供资金和财政担保。公司采用市场化运营、物业化管理。

  c.主管部门和入廊管线单位共同承担费用

  台湾借鉴了日本的收费模式和管理经验。台湾城市地下综合管廊是由主管机关和管线单位共同出资建设的,其中主管机关承担1/3的建设费用,管线单位承担2/3,其中各管线单位以各自所占用的空间以及传统埋设成本为基础,分摊建设费用。城市地下综合管廊的维护费用分摊由管线单位于建设完工后的第二年起平均分摊管理维护费用的1/3,另2/3由主管机关协调管线单位依使用时间或次数等比例分摊。

  台湾还成立了公共建设管线基金,用于办理共同沟及多种电线电缆地下化共管工程的需要。

  四、目前存在的问题

  (一)综合管廊规划、建设及运营管理法律法规体系不完善

  目前,综合管廊运营管理研究在国内属于刚刚起步状态,相应的管理体制、技术标准、验收规范等尚不完善,缺乏统一标准指导。

  (二)综合管廊建设缺少上位规划

  各地普遍没有将城市综合管廊纳入控制性详细规划编制和管理范畴,综合管廊的建设缺少上位规划依据。城市地下空间开发利用面临建设发展需求旺盛,但系统性不足,现状利用基本情况不清,城市地下空间规划制定落后于城市建设发展情况。

  (三)管线入廊难、协调难度大

  管线单位对于是否入廊积极性不高,已建成的管廊容纳管线不多。由于缺乏法律法规管理依据,专业管线管理单位较为强势,综合管廊规划建设过程中协调难度大。原因可能有以下几个方面:对原有管理格局的影响;对管廊有偿使用的顾虑;对管廊安全性的担忧;管廊未形成网络覆盖;需求变化。

  (四)产权归属问题,亟需政策指导

  目前国内综合管廊建设大部分都是由政府全额投入,但也存在其他(如PPP模式、BT模式)建设投资模式。由于没有将综合管廊的特征属性明确,导致在综合管廊投资建设和后期管理方面出现了诸多争论。

  目前我国对地下空间利用包括综合管廊的建设缺少法律或法规规范方面的界定,如地下空间权属,管线入廊,费用分摊等问题没有明确规定,建成后由哪个部门接收管理,管理的界面如何确定等问题有待解决,亟需政策指导。

  (五)收费政策不明确、运营管理收费难

  通过调研国内已经开始运营的综合管廊项目,普遍存在运营管理收费难的问题。国家虽然发文确立了管理有偿使用原则,但没有明确管廊有偿使用费收费标准。各个较早开始综合管廊建设的城市也普遍未明确本地区的管廊有偿使用费收费标准。运营单位收取管廊有偿使用费没有依据,管线单位拒不缴纳,财政部门无法审核运营成本。政府在有偿使用问题上的定位,政府该不该补贴,如何收费等问题都没有明确结论。目前大部分管廊都是由政府全额投入,初始建设费用可以纳入到道路建设资金,每年产生的管理费用,会对接收单位带来较重的负担。根据国内的实践,部分建设费用和日常管理费用应由管线单位承担,由于各类管线分属不同主管部门,收费难度大。

  五、措施及建议

  (一)尽快完善综合管廊建设管理法律体系和管理体制

  国外成熟经验为立法优先,整体规划,明确专门管理部门,统一规范管理与运作,综合管廊建设管理有较完善的法律体系进行保障。我国需尽快研究并完善综合管廊前期规划、投资决策、建设实施及管理运营全过程的法律法规;协调其他法律与管廊相关法律法规的关系,实现法规的合理衔接。

  (二)统筹规划协调综合管廊建设

  由政府主管部门牵头,遵循“规划先行、适度超前、因地制宜、统筹兼顾”的原则,制定综合管廊规划、设计、投资、建设、运维、收费等一系列完整的政策、标准和办法,鼓励具备条件的地区建设综合管廊,充分发挥综合管廊的综合效益。同时,加强对综合管廊建设规模的管理,集约利用地下空间,统筹规划综合管廊内部空间,协调综合管廊与其它地下管线和设施的关系,实现综合管廊的社会和经济效益。

  (三)建立市场化运作、物业化管理的运营管理模式

  国家应尽快建立市场化运作、物业化管理的运营管理模式,有利于降低管理成本,提高运营效率。管廊建设运营单位委托专业的管廊运营管理公司负责综合管廊本体及附属设施运营维护,入廊管线单位负责所属管线设施的检修、维护。管廊运营管理公司作为运营管理主体,与入廊管线单位签订入廊协议,两者配合做好突发事件的处置和应急管理。

(四)政府应尽快出台运营维护实施细则

  为保障综合管廊正常运营,政府应尽快出台相关制度及实施细则,明确运营管理主管部门、收费主体和收费标准,管廊建设运营单位对入廊管线单位收取入廊费和日常维护费。

  雄安新区是一张白纸,我们能画出最美丽的图画。希望在雄安新区建设规划时,认真研究综合管廊建设问题,不仅解决多年未解决的城市病,而且会整体提升今后城市管理水平。另外,在规划时,更可以与地铁、商场、停车场等城市需要的功能建设相结合,使城市建设达到一个更新、更高的水平!

  (注:以上文字仅代表作者个人观点,文字内容未经本网证实,新华网依据会场速记文稿整理,纰漏之处,敬请见谅!)


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